武王灭殷以后，为了稳定国家安定民众，就考察了殷朝的政令，并对周公旦说：“啊呀！殷朝的政令乱纷纷，如风中之草，有时积聚一起，有时空空。对它进行调和，怎么样?”
周公回答说：“听先父文王说，招来远方的人，集聚近处的人，辨别南北地势的优势，审视土地是否宜种，水利是否方便，营建居邑，称之为大聚。先从四郊招引百姓。君王要亲自考察，卿大夫要从众人中选任。赦免及刑罚要宽松，使逃亡者回来，使受辱者除去羞辱，削职赦罪的轻重都有规定，这叫做实行风化。
然后才传令边远地方的商旅说：‘能够带来三户人家的，赏给一户的食用为报酬。’开辟关口，修筑道路。五里之内为邑之郊，每十里有水井，每二十里有庐舍。远方商旅来此，与人交易货物。庐舍有存放货物的地方，市场有平均物价的官员。早晚物价一致，。不断送往迎来。赈济贫乏，救助穷困以及老弱、残疾、孤儿、寡妇、独身者，是为政的先务。这样，百姓也就愿意蓄养他们。
发令：把国分为邑，把邑分为乡，把乡分为间。发生灾祸，互相救助，通力合作办丧事。五家为一伍，以第一家为伍长；十个成年男子为一什，以年长者为什长；各间设立教化，以威信高的为闾长；全宗族相互亲近，以可尊敬者为族长。饮食相互约制。鼓励勤劳纠正游惰相互为用，耕作互相协作。男女各有婚配，死后夫妇坟墓相连，百姓就有亲人。六畜成群，房屋落成以后，百姓就会聚到那里去。
各乡设置巫医，备办各样药物以防疾病与灾难；积蓄各种草药以备齐酸、苦、甘、辛、咸五味。设立乡正以勤劳民事，设立职孤以训教幼儿；设立职丧以料理死者，设立大葬以处理安埋；立文德君子以修明礼乐，立技勇之士教人使用兵器；立乡射之礼以练习容仪，春季合猎以练习迁行，春季耕耘以教人种植。设立官长，使田土得到开垦。立祭祀，随年成丰歉而用祭物。这叫做教德。
如果土地荒芜，民众不教化，轻粮食重财货，就是不懂为政。山林与湖泊，要加以利用。使工匠做工，以加工那些材料；使商贾往市场，以流通用物。外商携带本地价高货物而来，高价货就会便宜。要使外商带来高价货，带走便宜物，借以流通器用。这样，关市平稳，财物就不积压、不闲置。商贾不缺乏资本，各种工匠不荒废时日，愚昧得到教育，就会没有贫穷。这叫做和德。
如果不加教导，其国政就会凶险。池塘边，道路旁，杂草丛生地以及土丘土堆一凡不能种粮食的地方都栽上树木；春季利用枯槁的树干，夏季利用树叶与花朵，秋季利用可食的果实，冬季利用柴薪，以救助穷困的人家。聚合民力，使他们相互为师。顺应土地性质耕种，作为百姓的资财，百姓就不会缺少财用，死了也不会弃尸荒野。这叫做仁德。
我听说禹的禁令；春季三个月，山林中不准用斧子砍伐，以成就草木的生长；夏季三个月，江湖中不准下网罟，以成就鱼类的生长。并且聚合农民努力操作，以成就男耕女织之事。这样，土地不会失去它的地力，万物不会失去它的功用，人们不会失去他的职事，加之上天不误了季节，就能成就各样财富。种种财富成就以后，发放以供人享用。这叫做正德。
潭水深，鱼鳖就聚到里面；草木茂，鸟兽就聚到里面；举用贤德任用有才之人为官，士人就聚到那里；关市平稳，商贾就聚到那里；分土地、轻赋税，农民就聚到那里。水的本性是向低处流，人的本性是往有利方向去。君王若想招来天下百姓，就先备好给他们的利益，百姓就会自己到来。如同冬天的向阳地、夏天的阴凉处，不召而人自来。这叫做归德。
五德既已修明，百姓就知道过正常生活。”
武王两拜行礼，说道：“啊呀，好啊，百姓真多，我知道治民的办法了。”就召来冶官，把周公之言冶铸在铜版上，放入府中供每月朔日省视。
维武王胜殷，抚国绥民，乃观于殷政，告周公旦曰：“呜呼，殷政总总，若风草有所积，有所虚，和此如何？”
周公曰：“闻之文考，来远宾，廉近者，道别其阴阳之利，相土地之宜，水土之便。营邑制命之曰：大聚先诱之以四郊，王亲在之。大夫免列以选，赦刑以宽，复亡解辱削赦□重，皆有数，此谓行风。乃令县鄙商旅曰：能来三室者，与之一室之禄。辟开修道，五里有郊，十里有井，二十里有舍，远旅来至关，人易资，舍有委。市有五均，早暮如一，送行逆来，振乏救穷。老弱疾病，孤子寡独，惟政所先。民有欲畜，发令。
“以国为邑，以邑为乡，以乡为闾，祸灾相恤，资丧比服，五户为伍，以首为长，十夫为什，以年为长。合闾立教，以威为长，合族同亲，以敬为长。饮食相约，兴弹相庸，耦耕□耘，男女有婚，坟墓相连，民乃有亲。六畜有群，室屋既完，民乃归之。
“乡立巫医，具百药，以备疾灾，畜五味，以备百草。立勤人以职孤，立正长以顺幼，立职丧以恤死，立大葬以正同。立君子以修礼略，立小人以教用兵。立乡射以习容，春和猎耕耘，以习迁行。教芋与树艺，比长立职，与田畴皆通。立祭祀，与岁谷登下厚薄，此之谓德教。
“若其凶土陋民，贱食贵货，是不知政。山林薮泽，以因其□工匠，役工以攻其材；商贾趣市，以合其用。外商资贵而来，贵物益贱，五出贵物，以通其器。夫然则关夷市平，财无郁废，商不乏资，百工不失其时，无愚不教，则无穷乏，此谓和德。
“若有不言，乃政其凶，陂沟道路，藂苴…，丘坟不可树谷者，树以材木。春发枯槁，夏发叶荣，秋发实蔬，冬发薪蒸。以匡穷困。揖其民力，相更为师。因其土宜，以为民资，则生无乏用，死无传尸。此谓仁德。
“旦闻禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长；三月遄不入网罟，以成鱼鳖之长。且以并农力执，成男女之功。夫然则有生而不失其宜，万物不失其性，人不失七事 ，天不失其时，以成万财。既成，放此为人。此谓正德。
“泉深而鱼鳖归之，草木茂而鸟兽归之；称贤使能，官有材而士归之；关市平，商贾归之；分地薄敛，农民归之。水性归下，农民归利。王若欲求天下民，社设其利，而民自至，譬之若冬日之阳，夏日之阴，不召而民自来。此谓归德。
“五德既明，民乃知常。”
武王再拜曰：“呜呼，允哉！天民侧侧，余知其极有宜。”乃召昆吾冶而铭之，藏府而朔之。